习近平总书记强调：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”

智慧城市是以智慧技术、智慧产业、智慧人文、智慧服务、智慧管理、智慧生活等为重要内容，以互联网、物联网、电信网、广电网、无线宽带网等网络的多样化组合为基础，更加广泛深入地推进基础性与应用型信息系统开发建设和各类信息资源开发利用，优化组合已有的各种生产要素，从而以更加精细和动态的方式管理生产和生活，形成技术集成、综合应用、高端发展的现代化、网络化、信息化、智能化城市。

智慧城市，一方面具有更加全面灵活的物与物、物与人、人与人的互联互通和相互感知能力，更加高效安全的信息处理和信息资源整合能力；另一方面，借助大数据分析技术，能够具备更加科学的监测、分析、预测、预警和决策能力，更高水平的远距离控制执行和智能化执行能力，更协调的跨部门、多层级、异地点合作能力，以及更强的创新发展能力，是城市发展的新模式。

智慧城市是全球未来城市发展的趋势，是城市能级和核心竞争力的重要体现，是科技创新的重要载体。习近平总书记的这一重要讲话重要指示精神，为推进智慧城市建设指明了前进方向、提供了根本遵循。

经过多年努力，我国城市治理的智能化水平不断提升，智慧城市建设已取得显著成效，但仍存在与时俱进的顶层设计缺乏、数据信息开放与共享程度偏低、政务数据和个人隐私面临安全风险、资金投入压力较大等问题。

新时代新征程，要研究设计更为科学合理的智慧城市建设路径，全面推进智慧城市建设与城市发展战略深度融合，不断增强城市吸引力、创造力和竞争力，以数据、技术、场景的深度融合助力城市共建共治共享。

我国智慧城市建设的进展与成效

近年来，我国智慧城市建设在政策部署、技术突破、机制改革等多重因素推动下，已进入以城市精细化治理为主题，强调智慧城市与数字政府、数字经济融合发展、互促共进的加速发展期。

政策支持力度不断加大。2014年，国家印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，明确智慧城市建设的指导思想、基本原则和主要目标；2016年，新型智慧城市概念进一步深化，推动数据共享和创新应用；2022年，党的二十大报告提出要“打造宜居、韧性、智慧城市”，为智慧城市建设指明了新的发展方向；2024年5月，国家发展和改革委员会、国家数据局等部门联合印发《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》，从全领域推进城市数字化转型、全方位增强城市数字化转型支撑、全过程优化城市数字化转型生态3个方面提出12项重点建设任务，全面提升城市数字化转型的系统性、协同性。地方政府积极响应，出台一系列配套政策和规划，如北京市发布《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》、上海市制定《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》等，推动智慧城市建设在全国各地蓬勃开展。这些政策的出台，为智慧城市建设提供了明确方向和有力支持，促进了智慧城市建设的规范化和可持续性。

建设试点工作有序推进。自住房和城乡建设部于2012年底启动首批国家智慧城市试点项目以来，我国智慧城市试点数量持续增加。截至2016年底，试点数量已接近600个，其中住建部公布的前三批国家智慧城市试点数量合计达到290个。至2020年，将科学技术部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会等部门所确定的智慧城市相关试点计算在内，我国智慧城市试点数量累计已达749个。全国众多城市积极参与智慧城市建设，制订详细的规划和实施方案，涵盖城市管理、交通、能源、环保、医疗、教育等多个领域，如深圳市提出打造新型智慧城市标杆的目标，在智慧交通、智慧医疗、智慧教育等领域取得显著成效；杭州市积极推进城市大脑建设，有效缓解交通拥堵情况，实现城市精细化治理。

市场规模呈现快速增长趋势。根据国际数据公司（IDC）《2019H1全球半年度智慧城市支出指南》，2018年我国智慧城市技术相关投资规模为200.53亿美元，同比增长15.91%；2019年我国智慧城市技术相关投资达到约228.79亿美元，相较2018年增长14.09%。2020年，我国智慧城市市场支出规模达到266亿美元，是全球第二大支出国家，仅次于美国。随着智慧城市建设的深入推进，相关产业迎来巨大的发展机遇。从产业链角度来看，智慧城市的建设涉及政府、运营商、解决方案提供商、内容及业务提供商以及最终用户等主体。其中，芯片制造商、传感器制造商、电信网络设备提供商等为智慧城市建设提供硬件基础；应用软件开发商、系统集成商等则致力于开发各类智慧应用、提供各种解决方案；电信运营商、互联网企业等在提供通信服务和内容运营方面发挥着重要作用。

数字技术应用更加多元化。物联网、大数据、人工智能、区块链等技术在智慧城市建设中得到广泛应用。物联网技术实现城市万物的互联互通，如智能传感器在环境监测、交通管理、能源管理等领域的应用，可实时采集数据并传输至管理平台，为城市管理提供丰富的数据支持；大数据技术通过对海量城市数据的存储、处理和分析，挖掘出有价值的信息，帮助城市管理者作出科学决策，提升城市运营效率和服务质量；人工智能技术在智能安防、智能交通、智能客服等领域发挥着重要作用，如智能安防系统通过人脸识别、行为分析等技术实现对城市安全的精准监控和预警；区块链技术则在政务数据共享、供应链管理等方面提供安全可靠的数据存储和交换方式，确保数据的真实性和不可篡改性。这些技术的深度融合应用，推动了城市管理方式和服务模式的创新，使城市治理更加智能化、便捷化和高效化。

我国智慧城市建设存在的问题

虽然我国智慧城市建设已取得显著成效，但面临城市发展的新形势和城市治理的新挑战时，在顶层设计、数据信息开放共享、信息安全、资金投入等方面仍有不足，需进行针对性完善，推动智慧城市持续健康发展。

与时俱进的智慧城市建设顶层设计缺乏。2014年，国家发展和改革委员会等部门联合印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》明确提出“科学制定智慧城市建设顶层设计”的工作任务，当时社会各界对智慧城市顶层设计的重要性已达成共识。此后，全国各地在借鉴美国联邦企业体系架构框架（FEAF）、英国电子政务互操作框架（e-GIF）、复杂系统方法论等方面内容的基础上，结合智慧城市建设的发展需求，广泛开展智慧城市顶层设计实践。然而，随着我国城市治理的价值理念不断演进，开始更加强调以人民为中心和寓管理于服务，这对智慧城市建设顶层设计提出了新要求。例如，国家新型智慧城市建设部际协调工作组分别在2017年和2019年发布两版“新型智慧城市评价指标”，与2017年版本相比，2019年的评价指标中市民评价权重从20%提升到40%，市民满意度已成为检验智慧城市建设工作成效的重要标准。而现有顶层设计更多立足于政府管理需要，注重如何利用新一代信息技术提升政府工作效能，对市民、企业的需求考虑不足，亟需与时俱进、持续优化智慧城市建设的顶层设计。

数据信息开放与共享程度偏低。城市治理是一项复杂的系统性工程，政府是城市治理体系中的核心主体，其及时而充分地获取城市公共安全、居民日常生活、企业生产经营等方面数据，并以此识别城市治理需求、研判城市治理风险和制定城市治理方案，是确保城市治理效能不断提升的内在要求和重要保障。然而，由于城市数据采集存储涉及科技、财政、税务等众多职能部门，各职能部门之间不存在行政隶属关系，若缺乏相关领导协调，一个职能部门通常很难从另一个职能部门获取数据。因此，职能部门之间数据共享和交互水平有待提高。此外，各职能部门采集相关数据时，可能会采用不同的数据格式和标准，数据开放字段、颗粒度等不完全一致，将导致共享数据质量参差不齐、数据整合度偏低，进一步加重数据信息孤岛现象，不利于提升智慧城市运行效能。

政务数据和个人隐私面临安全风险。智慧城市模式下的城市治理是一个由政府、社会组织、企业、城市居民等多元治理主体参与的治理实践。一方面，政府拥有的政务数据在多元治理主体之间传递与共享，虽然提升了城市治理效能，但却面临被泄露的风险，特别是负责研发和维护城市智能治理平台运行的企业，可以轻易地将城市智能治理平台中存储的存量数据和实时更新的数据据为己有。另一方面，在智慧城市建设和运行实践中，城市治理者之所以能够准确及时地对城市居民需求予以回应，并精准预判城市运行中潜藏的治理风险，主要基于城市治理者对城市居民在日常工作、生活、学习和消费等环节产生数据信息的运用与分析，而这些数据中很多属于城市居民个人隐私，如何兼顾数据信息合理运用与个人隐私保护是必须要考虑的问题。

智慧城市建设资金投入压力较大。与传统主要依靠人管理或治理城市的模式不同，智慧城市基本上实现了城市治理智能化，而这离不开政府在信息基础设施、智能设备等方面的投入。具体来说，在智慧城市建设过程中，不仅要安装数量众多的传感器、摄像头等数据采集设备，还需打造一套数据传输、存储、处理和分析的智能中枢系统，这些信息基础设施的建设、运行以及日常维护等都需要政府投入大量资金。同时，现代信息和通信技术的迭代更新速度较快，智慧城市在建设过程中通常每隔一段时间就需要升级一次信息基础设施，这进一步增加了资金投入量。从当前我国智慧城市建设进展情况看，成效较为突出的主要是东部地区一线、二线城市以及中西部地区部分省会城市，绝大部分中西部地区非省会城市以及东部地区县级市，受到政府财力等因素制约，智慧城市建设进程大多较为缓慢。

加快我国智慧城市建设的路径优化

新时代新征程，智慧城市建设要完整准确全面贯彻新发展理念，坚持技术创新与制度创新并重，通过数据汇聚融合和共享开放，充分挖掘城市数据资源价值，着力建设人民城市，加快发展新质生产力，整体性重塑城市发展新动能、新格局、新优势，推动城市高质量发展、高效能治理、高品质生活，为全面建设社会主义现代化国家提供强大动力。

科学制定智慧城市建设顶层设计。围绕智慧城市建设持续迭代更新的特点，优化智慧城市规划设计，从城市发展的战略全局出发研究制定智慧城市建设方案，以人为本深化重点领域智慧化应用，以提供更加便捷、高效、低成本的社会服务。例如，加快实施信息惠民工程，推进智慧医院、远程医疗建设，普及应用电子病历和健康档案，促进优质医疗资源纵向流动；建设具有随时看护、远程关爱等功能的养老信息化服务体系。同时，将智慧城市建设纳入城市总体发展规划体系中，统筹做好智慧城市建设规划与城市经济发展、生态建设、资源利用等方面规划的衔接，进行一体化顶层设计。

整合构建全国一体化大数据体系。依托全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台，统筹推动各地区各部门数据平台建设。在整合完善现有平台、系统、数据库和设施的基础上，进一步强化数据服务、数据治理、数据脱敏、数据分析、数据标准化、应用支撑等系统组件，统一不同治理主体的数据统计口径、数据采集标准和数据存储格式，整合构建全国一体化大数据体系，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据资源实现有序流通、高效配置。加快制定数据信息共享责任清单，压实数据共享和互通责任，破解权责不清、信息孤岛等突出问题，有序实现职能部门之间数据开放和共享。

完善数据信息安全管理和能力建设。制定地方性政府规章或政策，专门用于城市运行数据和城市居民个人信息的保护，明确在智慧城市运行过程中各城市治理主体采集、获取和使用政府公共数据及居民个人信息的范围和边界，对有意泄露、恶意使用和未尽妥善保护义务的城市治理主体、智能城市治理平台要追究责任，以此构建保护政府数据及个人信息安全的监管体制和运行机制，防止政府数据被泄露、个人隐私被侵犯。强化数据信息安全源头治理，注重采用变换、匿名模型及数据评估等技术方法，对数据中所包含的人格权属性成分进行去识别化，阻断信息与特定个人之间的关联。加快新技术与应用场景融合，如将安全多方计算技术与行业场景紧密结合，在满足各参与方保护自身数据隐私的安全需求下，实现数据价值的有效挖掘；以区块链技术提升智慧城市运营中数据的不可篡改性。

创新智慧城市建设投融资机制。鼓励地方政府建立规范的投融资机制，通过给予特许经营、购买服务等多种形式，引导社会资金参与智慧城市建设；鼓励符合条件的企业发行企业债，募集资金开展智慧城市建设；严禁以建设智慧城市名义变相推行土地财政和不切实际的举债融资。引导政府财政资金重点投向基础性、公益性领域，优先支持涉及民生的智慧应用，鼓励市政公共企事业单位对市政设施进行智能化改造。同时，考虑到不同城市的规模和经济发展水平不同，应根据城市特点和实际需求选择合适的财政投入路径。对于经济发展水平相对落后的城市，应考虑优先推动数字化基础设施建设，从顺序推进角度出发，思考如何提高智慧城市建设的针对性；对于经济较为发达、信息化基础设施条件相对完备的城市，则应着力于调整投资智慧城市建设的思路，从项目导向往逆向规划问题导向的思路转变。

作者：重庆社会科学院副研究员